湖北荆州2014年达到100%，2015年1至8月也保持在100%。
[56]高春燕：《行政许可裁量基准研究》，朱新力主编：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2007年版，第200页。斯蒂文斯（Stevens）大法官的重点在于阿卡迪原则的两个基础，其中之一就是正当程序原则，这在之前的诸多案件已经提及。
这个时期也迎来了阿卡迪原则的最好时光，即United States v. Nixon案。弗兰克福特大法官主笔的意见推翻了该州高级法院的决定，后者曾认定地方官员的错误解释可以作为政府不执行其规则的借口。[54]参见秦平：《执法手册—让依法行政更有操作性》，《法制日报》2010年9月24日。当然，背景性的资料是美国国会长期以来禁止广泛的授权，同时还使用明确原则的要求用以指导国会或者行政机关来限制裁量权接下来，笔者将区别于其他关于行政机关负责人出庭应诉制度的变迁史梳理、正当性论证、法治意义解读等研究方向，而是采取上述功能主义的研究进路，重点考察制度运作中的功能呈现，在力图还原制度真实面貌的同时寻求变革之道。
[26]中国政法大学法治政府研究院编：《法治政府蓝皮书•中国法治政府年度发展报告2015》，社会科学文献出版社出版2015版。此种外部视角并不能使我们准确把握该制度的实质精神，这就需要将其置于更为宽广的文化背景中来理解，用文化解释的方法来补足功能分析的局限，同时为该制度的功能回归提供内核动力。[57] [美]罗纳德•德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海三联书店2008年版，第130页。
这从反面规定，农村村民可以出卖或者出租房屋。刘连泰刘玉姿：《作为基本权利的集体土地所有权》，载《江苏行政学院学报》2015年第1期。（一）土地承包经营权 在土地集体所有作为国家政策的阶段，《农村土地承包法》也规定了承包经营权，但第一条关于立法条目的表述中，更多强调其社会保障功能，承包经营权是针对集体土地的物权还是债券，[62]尚有争议。尽管如此，农民仍然不愿放弃自己承包经营的土地：耕种土地无法做到利益最大化，但无疑可以做到风险最小化。
[14]自此，农民失去了对土地、农具等财产的占有、经营和收益分配权，原始的所有权就演变为对股份的持有权、参与利益分配的权利。当承包经营权的权能足够完整，且永续存在，自由流转时，等于国家通过土地租约授予私有产权。
（一）土地改革 中华人民共和国成立后，延续解放区就已开始的土地改革。通过宪法解释，拓展土地属于集体所有解释为基本权利的理论空间，为法律变革土地属于集体所有的属性提供支持。农民不能自主转让承包经营权。参见陈柏峰：《农地的社会功能及其法律制度选择》，载《法制与社会发展》2010年第2期。
[80]土地集体所有本是一个外源性的概念，[81]而权力、政策、权利概念来自法律知识体内部，是内源性的概念，要讲政治性概念植入内源性的体系，难免会有排异反应，[82]将政治改造工程的编码进行法教义学的改造，难免凿枘圆方，但法律时间已经给我们提出了这样的课题。文革十年之后，农民的生存已经成了问题。[75] 集体可以作为基本权利的主体，属于公民的集合。第三次是20世纪60年代初期，面对三年困难时期，为了实行自救，安徽、河南、四川、甘肃和广东等省农民自发搞起了包产到户。
在宪法和法律解释的目光流转中，作为基本权利的土地集体所有正在逐渐形成。家庭联产承包不仅在功能上是政策，在法律渊源上也是政策。
土地属于集体所有糅合了公法层面的治理功能、生存保障功能以及私法层面的市场化私权功能。农民的土地所有权不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶，二是国家组织大规模群众斗争直接重新分配原产权的结果。
[31] [美]詹姆斯•麦格雷戈•伯恩斯：《领袖论》，刘李胜等以，中国社会科学出版社1996年版，第12页。……如果这租约是永久的，加上租约可以自由转让，是私产的最完善形式。[43]这就是为什么国家对集体土地买卖保持高度警惕的原因：一旦集体土地卖出，农民的社会保障从何谈起？即便是土地承包经营，其制度的逻辑起点仍然是社会保障。经由土地改革形成的农民土地所有权，与英文中的right并不对应，更像是privilege。承包经营权和建设用地使用权都是私性质的权利，这些权利的发育，会最终改变土地集体所有的性质。[46] 卞耀武主编：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998年版，第171页。
[73] 前引[57]，罗纳德•德沃金书，第7页。[39] 作为政策的土地集体所有要服务于三个目标：农民的社会保障、国家的城市化和粮食安全。
高级社阶段，虽然国家权力经由集体所有控制了土地，但毕竟分属两个主体——在规范的意义上，社员可以退社。[61]一方面，坚持集体所有的表述，回避公有制规范形成的压力。
农民土地所有权与地主土地所有权虽同属私有权，但两者已不可同日而语。[79]中华人民共和国的国家建构之路是农村包围城市，社会主义是宪法文本确立的根本政治制度，公有制是产权安排绕不过去的坎。
[27] [美]约拉姆•巴泽尔：《国家理论——经济权利、法律权利与国家范围》，钱勇、曾咏梅译，上海财经大学出版社2006年版，第26页。由于农村人口的急剧变化，土地回归农民私有成本也极其高昂。在互助组阶段，农民土地所有权尚可以理解为一项物权。依照《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定，集体所有的土地大体上包括：农业用地、建设用地和荒地。
[35] 徐勇：《论农产品的国家性建构及其成效——国家整合视角下的统购统销与瞒产私分》，载《中共党史研究》2008年第1期。[86] 集体土地私有化或者集体土地国有化都只能是书斋中的理论推演，不改变土地集体所有的文本表述，完成一场静悄悄的变革，才是可能的实践理性——通过法律变革，充盈土地属于集体所有的基本权利向度，为在宪法层面将土地属于集体所有作为基本权利准备必要的规范饵料。
[59]建设用地包括经营性建设用地、公益性建设用地、宅基地。这意味着，农户放弃土地承包经营权不以获得相应的对价为条件，不是交易，而是以进入新的社会保障体系为条件。
[76]第10条第2款同时保护集体和成员的基本权利。[66]这为承包经营权的流转、抵押提供了有解释力的理论和可操作的方案。
[45] 参见张千帆：《城市化不需要征地——消除城乡二元结构的宪法误区》，载《法学》2012年第6期。政社合一意味着人民公社既是经济组织，也是政权组织，土地集体所有完全成为国家权力的一部分：完全排斥土地私有，土地也不能出租和买卖，通过行政权力确定种植品种，关闭市场，自己之外的农产品在国家统购统销。摘要: 宪法规定，农村和城市郊区的土地属于集体所有。2004年宪法修正案通过，标志着作为基本权利的土地集体所有启端：修正案将《宪法》第10条改造得与第13条的私有财产规范同构，都包括不可侵犯条款、限制条款和征收补偿条款。
[62] 吴元波：《我国农村土地承包经营权的债权与物权分析》，载《浙江社会科学》2007年第5期。[50]坚守18亿亩耕地红线不动摇。
[85]集体曾经是国家与农民之间的缓冲带，当下正变为群体性事件的多发场域。[38]农业现代化建设必须要求土地相对集中，这从另一个侧面也遏制了土地的私有化转向。
直到《农村土地承包法》出台，承包经营权才逐渐成型。[20] 1975年《宪法》第7条规定，农村人民公社是政社合一的组织。